piano regolatóre

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Descrizione generale

Strumento pubblico di controllo urbanistico che, attraverso una serie di provvedimenti (dislocazione di impianti, suddivisione delle aree, destinazione del terreno a uso agricolo, edilizio o industriale, organizzazione di servizi di trasporto, igienici, ecc.) è destinato a conferire un assetto e una fisionomia a un determinato territorio (quartiere, città, regione, nazione). Il tumultuoso processo di urbanizzazione che accompagnò, dalla seconda metà del sec. XVIII, la formazione della società industriale, fu caratterizzato, oltre che dal trasferimento di larghe masse di popolazione dalla campagna alla città, anche dal rapidissimo accrescimento dei centri maggiori. In questi, dove più pressanti erano i fenomeni di congestione, sorse più evidente la necessità di adottare uno strumento di regolazione e di controllo. I primi interventi urbanistici moderni si configurano in realtà più come regolamenti di settore che come piano di controllo globale: col Public Health Act inglese, considerato la prima legge urbanistica moderna, si posero sotto controllo pubblico le reti idriche urbane, le fognature, i drenaggi, la nettezza urbana e le pavimentazioni e si costituirono uffici per la gestione degli impianti, il controllo sanitario delle abitazioni e il verde pubblico. I piani regolatori furono inizialmente piani di allineamento o di ampliamento, basati sul principio che solo le aree di espansione necessitavano di controllo, e non l'intera area urbana. Si deve all'urbanistica tedesca fra i sec. XIX e XX una prima approfondita ed esauriente opera di sistemazione della vasta problematica riguardante il controllo dell'organizzazione urbana: “L'area destinata alla costruzione o all'ampliamento di una città dev'essere suddivisa... in questa suddivisione del terreno bisogna distinguere due momenti: la suddivisione per scopi pubblici da un lato e quella per scopi privati dall'altro. Di quelli pubblici fanno parte l'impianto stradale, la riserva di terreno per piazze ed edifici pubblici; quelli privati comprendono la suddivisione e la preparazione del terreno per l'edilizia vera e propria” (Eberstadt, 1909). Si trattava dunque di uno strumento destinato a distinguere la sfera di competenza pubblica da quella privata nella formazione degli insediamenti. L'obiettivo di fondo era di garantire le condizioni minime “naturali” dello sviluppo, nel quale cioè il processo di crescita si realizzasse senza le storture o gli intoppi derivanti da fenomeni di congestione o di speculazione. Questo avvenne, nell'ottica del piano regolatore ottocentesco, attraverso un insieme di provvedimenti volti a garantire l'esistenza di un libero mercato delle aree fabbricabili contro manovre speculative che alteravano il processo di crescita della città. Era ben chiaro, all'urbanistica ottocentesca, che la città, espandendosi, produce ricchezza che si concretizza nell'aumento di valore dei suoli. Il piano regolatore dunque nacque per favorire – non per combattere – una crescita omogenea e lineare della rendita fondiaria. La lotta contro l'“irrazionalità” della crescita urbana, e quindi i provvedimenti per un ordinato sistema di infrastrutture e di servizi, coincise con la formazione di uno stabile quadro di riferimento per la determinazione dei prezzi delle aree fabbricabili. Allo stesso scopo fu costruito il regolamento edilizio che è il principale mezzo di attuazione del piano regolatore. Non a caso, in oltre un secolo di storia urbanistica, il piano urbano e gli istituti di gestione dell'area urbana si sono affermati con molto più vigore degli analoghi strumenti a livello territoriale; infatti è soprattutto nelle aree urbane che si realizza il plusvalore legato al processo di crescita. L'intera problematica del piano regolatore è legata all'uso del suolo e solo in misura assai minore al disagio sociale che è all'origine dei primi provvedimenti urbanistici. Per questo motivo le questioni dell'esproprio per pubblica utilità, della parcellazione e riparcellazione delle aree investite dal piano, i limiti della sua validità temporale e le procedure per ottenere delle modificazioni sono tuttora aperte e oggetto di ampio dibattito. In Italia, secondo le leggi urbanistiche vigenti (6 agosto 1967, n. 765 e 19 novembre 1968, n. 1187), i piani regolatori comunali sono generali o particolareggiati; i primi considerano la totalità del territorio comunale, sono deliberati dal Consiglio comunale e riguardano: la rete delle principali vie di comunicazione; la divisione in zone del territorio comunale con la precisazione di quelle destinate all'espansione dell'aggregato urbano e la determinazione dei vincoli e dei caratteri da osservare in ciascuna zona; le aree destinate a formare spazi di uso pubblico o sottoposto a speciale servitù; le aree da riservare a edifici pubblici, o di uso pubblico, nonché a opere e impianti d'interesse collettivo o sociale; i vincoli da osservare nelle zone di carattere storico, ambientale, paesistico. Il piano regolatore generale è attuato a mezzo di piani particolareggiati di esecuzione nei quali devono essere indicate le reti stradali e i principali dati altimetrici di ciascuna zona e debbono inoltre essere determinati: le masse e le altezze delle costruzioni lungo le principali strade o piazze; gli spazi riservati a opere o impianti d'interesse pubblico; gli edifici destinati a demolizione o ricostruzione ovvero soggetti a restauro o a bonifica edilizia; le suddivisioni degli isolati in lotti fabbricabili secondo la tipologia indicata nel piano, ecc. Ogni licenza di costruzione non deve essere in contrasto con le prescrizioni del piano regolatore generale o del regolamento edilizio vigente nel territorio comunale in cui esse ricadono. È prevista per il piano una complessa procedura di adozione e approvazione: prima infatti che acquisti valore di legge tutti i cittadini, attraverso le organizzazioni interessate, possono presentare motivata opposizione cui l'amministrazione comunale è tenuta a rispondere. Il piano regolatore, il cui iter di elaborazione e di approvazione è spesso lunghissimo, finisce sovente col rappresentare un documento in gran parte già superato nel momento stesso in cui entra in vigore. Conserva tuttavia la sua validità fino a che un altro non lo sostituisce.

Grandi città italiane

Negli anni 1960-70 molte grandi città italiane (Milano, Torino, Firenze, ecc.) si sono dotate di nuovi strumenti urbanistici nel tentativo di riuscire a controllare il fenomeno di accelerata espansione insediativa e di crescita selvaggia in atto in quegli anni. Elementi qualificanti il piano regolatore generale sono considerate le indicazioni relative alla creazione di “centri direzionali” e “assi attrezzati”, formule che si ritrovano in quasi tutti gli strumenti messi a punto in quegli anni. Il dibattito sulla città, tenta di proporre, in alternativa al tradizionale centro urbano (centro storico) un nuovo elemento destinato a qualificare le aree periferiche e a dirigerne la crescita, il centro direzionale, appunto, dove siano concentrate le funzioni terziarie e amministrative che, nelle ipotesi di una crescita dimensionale della città senza precedenti, quale era quella in atto, non potevano più trovare un'adeguata risposta nel centro storico tradizionale. Nella stessa direzione muove l'idea dell'asse attrezzato, concepito come un complesso di attrezzature e insediamenti amministrativo-direzionali disposti lungo una viabilità principale e che presenta, rispetto al centro tradizionale e al centro direzionale, alcune caratteristiche singolari fra le quali vale la pena di sottolineare: la possibilità di crescità organica lungo la struttura viaria e la soluzione dei collegamenti; la capacità di indirizzare lo sviluppo urbano in particolari direttrici; la maggiore articolazione spaziale delle attività terziarie e la loro maggiore accessibilità. Nel processo di affinamento e modifica degli strumenti è costantemente presente – almeno dalla seconda metà degli anni Settanta – una propensione a dare contenuti immediatamente attuativi al piano regolatore generale al fine di superare l'ostacolo temporale rappresentato dal rinvio sistematico e generalizzato della pianificazione particolareggiata. È pure presente una tendenza all'impostazione del piano per “grandi progetti”, particolarmente accentuata nelle grandi città. Proprio nelle aree urbane grandi e medie, dove il dissesto ambientale, l'abusivismo e il degrado abitativo e urbanistico si sono generalizzati, è maturata la diffusa tendenza di progettare le trasformazioni future in termini di riqualificazione della città. Il lavoro di progettazione sulla città costruita è divenuto il motivo conduttore delle revisioni di piani regolatori generali approvate negli anni Settanta-Ottanta: si va infatti dal problema del riuso di grandi contenitori già destinati ad attività produttive (Torino, Genova), alla razionalizzazione delle destinazioni terziarie nei centri cittadini (comune a tutte), alla riorganizzazione dei sistemi di mobilità (Torino, Milano, Roma in particolare) a progetti di miglioramento della qualità urbana (comune a tutte), alla riorganizzazione delle periferie (Roma, Napoli).