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Diritto costituzionale

Il governo

È l'organo costituzionale posto al vertice del complesso di organi che costituiscono il potere esecutivo.

1. Organi del governo. Secondo la Costituzione «il Governo della Repubblica è composto dal Presidente del Consiglio e dai Ministri che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri», da cui si deduce che il governo è un organo complesso, in quanto è costituito al suo interno da più organi individuali e da un organo collegiale. Accanto a tali organi, denominati necessari e che costituiscono il governo in senso stretto, vanno menzionati i cosiddetti organi non necessari che unitamente ai primi costituiscono il governo in senso lato. Essi sono: il vicepresidente del Consiglio, i ministri senza portafoglio, i sottosegretari di Stato, il Consiglio di gabinetto, i comitati interministeriali e i commissari straordinari del governo. Per quanto riguarda la formazione del governo la Costituzione si limita a disporre che «il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri».

a) Il presidente del Consiglio dei ministri. Dura in carica finché è sorretto dalla fiducia delle Camere. La sua posizione giuridica, rispetto ai ministri, è di supremazia, in quanto egli sceglie questi ultimi come suoi collaboratori e ne propone la nomina al presidente della Repubblica. Egli, inoltre, dirige la politica generale del governo e ne è responsabile. Mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l'attività dei ministri. Cura i rapporti con la Corte costituzionale, con l'Unione Europea e con le Regioni. Egli, infine, presiede molti comitati interministeriali e il Consiglio di gabinetto, dirige l'ufficio della presidenza del Consiglio e può avvalersi dei servizi di sicurezza. Per svolgere i numerosi compiti affidatigli, il presidente del Consiglio si avvale di un apposito ufficio, la presidenza del Consiglio dei ministri, il cui assetto è stato rinnovato nel 1988.

b) I ministri. I ministri possono essere scelti anche fra i cittadini non appartenenti alle Camere. Essi svolgono funzione politica, in quanto partecipano collegialmente all'indirizzo politico del governo, e amministrativa, perché sono posti a capo dei singoli ministeri. Riguardo alle funzioni amministrative, i ministri provvedono a emanare atti amministrativi di varia natura, atti di alta amministrazione e regolamenti.

c) Il Consiglio dei ministri. I ministri (compresi quelli senza portafoglio) e il presidente del Consiglio, unitamente al vicepresidente, al sottosegretario della presidenza del Consiglio, formano il Consiglio dei ministri.

Le funzioni del governo. Le attribuzioni del governo constano: della funzione amministrativa, di quella di direzione politica, di quella materialmente legislativa.

1. La funzione amministrativa. Viene esplicata dagli organi centrali (ministeri) e dagli organi locali. Accanto a essa, denominata amministrativa in senso stretto, è necessario ricordare quella cosiddetta di alta amministrazione che è costituita dall'emanazione di particolari atti che fungono da raccordo fra la funzione politica e quella amministrativa. Ne costituisce un esempio il conferimento delle cariche più elevate della gerarchia statale, degli enti pubblici e delle amministrazioni speciali.

2. L'attività di direzione politica. Riguarda la determinazione dei fini, la predisposizione dei mezzi e l'attuazione. L'attività di direzione politica viene esercitata dal governo in stretta collaborazione con le Camere. Essa viene esposta, per grandi linee, attraverso le dichiarazioni programmatiche che il presidente del Consiglio effettua davanti al Parlamento per ottenerne la fiducia. La linea politica assunta inizialmente non vincola però il governo, che può discostarsene e operare eventuali mutamenti. Le Camere, se dissentono da tali cambiamenti, possono revocare la fiducia accordata al governo.

3. L'attività materialmente legislativa del potere esecutivo. Viene svolta con lo strumento del decreto legge, il cui utilizzo dovrebbe però essere eccezionale, e del decreto legislativo.

La crisi del governo. Si apre la crisi di governo quando il Parlamento approva una mozione di sfiducia al governo oppure quando respinge una proposta di legge su cui il governo abbia posto la questione di fiducia. Le dimissioni del governo sono in questo caso provocate da crisi parlamentari e sono pertanto obbligatorie. Più di frequente, tuttavia, il governo presenta dimissioni spontanee in seguito a contrasti tra i partiti di maggioranza: si verificano in questi casi crisi cosiddette 'extraparlamentari'. In tutti i casi di dimissioni, il governo dimissionario, su invito del Capo dello Stato, resta in carica sino alla nomina del nuovo governo, al fine di provvedere agli affari di ordinaria amministrazione, quali gli atti di esecuzione delle leggi.

La formazione del governo. Il procedimento di formazione del nuovo governo avviene con un primo atto del presidente della Repubblica il quale, accettate con riserva le dimissioni del governo uscente, consulta i presidenti delle due Camere, i capi dei gruppi parlamentari, i leader dei partiti politici e gli ex presidenti della Repubblica. Scopo delle consultazioni è quello di accertare chi sia la personalità politica che il presidente della Repubblica ritenga che abbia le maggiori probabilità di formare il governo.

1. La designazione del presidente incaricato. La personalità ritenuta idonea a formare il governo, di regola, accetta con riserva l'incarico e inizia a sua volta una serie di sondaggi fra i capi gruppo parlamentari mettendo a punto un programma di governo che coinvolga i partiti politici disposti a formare la coalizione governativa. Completate le consultazioni, l'incaricato ne comunica al presidente della Repubblica il risultato e, qualora queste si siano concluse positivamente, anche una lista dei futuri ministri. Se l'incaricato invece non riesce nel suo intento, dichiarerà al presidente della Repubblica di rinunciare. In questo caso il Capo dello Stato può attribuire l'incarico ad altra personalità, oppure scioglie le Camere e demanda così al corpo elettorale la decisione sull'assetto del nuovo Parlamento, oppure ancora respinge le dimissioni presentate dal presidente del Consiglio uscente (se accolte con riserva) e lo rinvia al Parlamento per una verifica della fiducia.

2. Nomina del governo. Se l'incaricato avrà concluso positivamente la sua opera, nel senso che sia riuscito a formare un progetto di governo che goda del consenso della maggioranza parlamentare, il presidente della Repubblica provvederà a nominarlo, con decreto, presidente del Consiglio dei ministri. Prima di assumere le funzioni il presidente del Consiglio e i ministri devono prestare giuramento nelle sue mani.

3. La fiducia. Infine, entro 10 giorni dal giuramento, il governo dovrà presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia. Questa viene accordata sulla base di una dichiarazione di giudizio denominata 'mozione' e impegna il governo a seguire l'indirizzo politico e il programma esposto dal nuovo presidente del Consiglio al Parlamento.

La responsabilità penale dei ministri. Secondo le attuali disposizioni il presidente del Consiglio e i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell'esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati. I reati commessi dal presidente del Consiglio e dai ministri nell'esercizio delle loro funzioni sono sanzionati con una pena che può essere aumentata fino a un terzo se ricorrono circostanze che rivelino la eccezionale gravità del reato. Anche per i reati comuni, cioè non commessi nell'esercizio delle loro funzioni, il presidente del Consiglio e i ministri rispondono come tutti gli altri cittadini davanti ai giudici ordinari, ma essi potranno avvalersi, qualora siano parlamentari, delle immunità concesse a questi ultimi.

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