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federalismo

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Descrizione generale

Sm. [sec. XIX; da federale]. Insieme di dottrine e tendenze politiche volte a organizzare lo Stato secondo i principi dell'autogoverno, dell'autonomia e del decentramento, contrapponendosi così al centralismo dello Stato unitario. Di regola, il federalismo è caratterizzato da tre elementi: anzitutto la presenza di organizzazioni territoriali operanti come enti politici e connotate da omogeneità sociale ed economica o etnica, linguistica e religiosa; in secondo luogo il riconoscimento a tali enti di un'ampia autonomia costituzionale, legislativa e finanziaria; infine la divisione tra competenze del potere federale centrale e competenze dei poteri federati, queste ultime in genere (ma non sempre) individuate in base a un criterio residuale, per cui ai singoli enti spettano materie costituzionalmente non conferite all'autorità centrale. Generalmente quindi un sistema federale scaturisce dall'accordo mediante cui due o più Stati, pur conservando parti rilevanti dei loro poteri sovrani, danno vita a un nuovo Stato dotato solo di alcune funzioni legislative, amministrative, giurisidizionali ed esecutive, tutte le altre spettando alla pluralità degli Stati membri di cui è composto. Si determina così un duplice livello di governo (federale e statale) per il quale l'ampia autonomia legislativa dei singoli enti trova solitamente un limite nelle materie di rilevanza internazionale e d'interesse comune attribuite allo Stato federale (finanze e moneta, fisco, politica estera, difesa interna ed esterna, commerci interstatali ecc.) e nella circostanza che, in caso di conflitto, la legge federale prevale su quella statale. Nella maggior parte dei casi il potere legislativo federale è affidato a un Parlamento bicamerale, composto da una Camera di rappresentanti di tutti i cittadini e da una formata dai rappresentanti dei singoli Stati. Lo Stato federale deve essere distinto da altri tipi di organizzazione interstatale o statale, con cui ha pure elementi di contatto: la confederazione, unione di Stati sovrani e indipendenti creata per soddisfare particolari interessi comuni e regolata da norme di diritto internazionale; il decentramento amministrativo, formula attuabile all'interno di uno Stato unitario e consistente in una larga autonomia concessa agli enti di governo locale nelle materie amministrative; e infine il regionalismo, anche questa formula organizzatoria di uno Stato unitario che lascia agli enti territoriali un regime di autonomia anche legislativa, ma non d'indipendenza come nel federalismo.

Forme di federalismo

Così delineata, questa nozione di federalismo attiene esclusivamente alla scienza politica e al diritto costituzionale, non potendo quindi risultare esaustiva, giacché storicamente il significato, i modelli dottrinali e gli esempi di ordinamenti federali offerti dal diritto positivo non sono affatto coerenti e univoci, presentandosi con grande varietà di forme nate in differenti realtà storiche e rispondenti a esigenze diverse. Molto spesso la spinta verso il federalismo è scaturita dalla volontà di abolire la guerra come mezzo di risoluzione dei conflitti tra Stati; in altri casi è stata favorita dai processi di aggregazione economica sovranazionale oppure, all'inverso, dalla necessità dei piccoli Stati di garantirsi spazi di sopravvivenza produttiva e commerciale altrimenti soffocati da più grandi sistemi economico-politici; o ancora dall'esigenza interna a una compagine statale unitaria di tutelare e rappresentare minoranze (linguistiche ecc.) o specifici interessi (politici, fiscali, ecc.). Quindi, storicamente, il federalismo è sia la forma mediante cui più Stati già indipendenti provvedono a unirsi senza rinunciare completamente alle loro potestà autonome (è il caso delle “Confederazioni di Stati” che, come quella nordamericana o elvetica, si trasformano in Stato federale); sia, all'opposto, la forma mediante cui uno Stato già unitario e accentrato assicura una certa indipendenza politica a popolazioni e realtà territoriali diverse (è il caso, per esempio, del Belgio).

Cenni storici: l'età greco-romana

Per comprendere appieno il federalismo si deve dunque guardare alla sua storia. Prime tracce se ne rinvengono già in età greco-romana, più vicine però al modello della lega di Stati, trattandosi di alleanze tra diverse città-stato formate essenzialmente a scopo di difesa e dalla durata effimera, sebbene particolarmente stabili. Tali furono in Grecia la lega del Peloponneso (metà del VI secolo a. C.) guidata da Sparta e includente anche Atene, per tutelarsi dalla minaccia persiana; la lega Delio-Attica (478 a.C.), stretta da Atene con le isole dell'Egeo e le città marittime greche dell'Asia Minore; la lega Beotica, definitivamente costituita nel 447 a.C. tra le città della Beozia e, benché pilotata da Tebe, caratterizzata da un'unità di tipo confederale nella quale nessuna città esercitava un predominio particolare. Nell'intento di eliminare l'incessante lotta per l'egemonia tra queste leghe nacque in alcuni (per esempio Isocrate) una primordiale idea di federalismo da realizzarsi attraverso una più vasta unità panellenica, di fatto poi imposta da Filippo II di Macedonia con la lega di Corinto (337 a.C.), dissoltasi in seguito alla fine dell'egemonia macedone. L'ultimo tentativo fatto in Grecia è rappresentato dalle leghe Etolica e Achea (280 circa-146 a.C.) che, pur escludendo la supremazia di una città, mancavano della coesione interna sufficiente a opporsi all'invadenza romana. I greci comunque seppero distinguere queste alleanze, più o meno rispettose della libertà dei loro membri, dalle leghe a carattere religioso e da quelle fondate sulla comunanza della stirpe, alle quali soltanto di solito si attribuisce il nome di “Stati federali”. Anche nell'Italia antica si ebbero tentativi di confederare le città: tali furono Lega Etrusca (VI-III secolo a.C.), non priva di scopi politici malgrado il suo carattere sacrale, e la Lega Italiota, costituita da Crotoniani, Sibariti e Cauloniati e operante nell'area della Magna Grecia. Obiettivi esplicitamente politici aveva il patto di alleanza offensiva e difensiva (il foedus) che Roma stipulava con i popoli (civitates foederatae) sottoposti al suo dominio, i quali mantenevano la loro autonomia a condizione di non concludere alleanze con altri. In seguito, con l'estensione dell'accentramento romano, l'istituto del foedus andò scomparendo, anche se nel suo complesso l'Impero romano si resse su una serie di istituzioni cittadine sufficientemente indipendenti, seppur prive di una rappresentanza politica centrale.

Cenni storici: il Medioevo

Anche nel Medioevo si registrano numerosi esempi di leghe di stampo latamente federale o confederale, in genere però anch'esse dalla durata limitata e a scopi militari, come quelle tra i Comuni italiani contro Federico Barbarossa e contro Federico II, rapidamente discioltesi col cessare del pericolo imperiale tedesco. Più aderente al modello del federalismo fu il Patto del Grütli, stipulato nel 1291 in Svizzera fra tre cantoni (Schwyz, Uri e Unterwalden), che può considerarsi l'atto costitutivo della Confederazione svizzera. Da un altro punto di vista, però, si può affermare che l'età medievale espresse una delle forme più organiche di federalismo. La concezione universalistica della società, incarnata dalla Chiesa e dall'Impero, non attribuiva infatti a queste due autorità un potere totale ed esclusivo, considerandole piuttosto come il vertice e la garanzia di una costruzione sociale formata da vari corpi, di diversa entità e importanza, ciascuno indipendente nel suo ambito. Nel sistema feudale, infatti, il sovrano rinunciava all'esercizio diretto del proprio potere sul territorio delegandolo a feudatari laici o ecclesiastici. Si venne così creando una catena concentrica di unità intermedie tra l'universalità, l'individuo e una serie di istituti (variamente denominati: Stati generali, diete, parlamenti ecc.) destinati a rappresentare di fronte al principe gli interessi del clero, della nobiltà e delle borghesie urbane. Questo ordinamento (cosiddetto “Stato dei ceti”), fondato su una rigida gerarchia fra strati sociali giuridicamente distinti, può essere apparentato al federalismo giacché in esso si realizzava un pluralismo dei centri di potere dotati di un notevole grado di autogoverno e di immunità territoriali concernenti soprattutto l'amministrazione della giustizia e il fisco. Il sistema si dissolse lentamente con l'avvento del modo di produzione capitalistico e degli Stati nazionali: quasi ovunque in Europa gli scambi commerciali, l'economia monetaria, la nascente libertà individuale, la sovranità assoluta delle grandi monarchie affermatesi negli Stati territoriali moderni, unitari e accentrati, entrò in contrasto con la difesa delle autonomie territoriali, dei privilegi fiscali e giuridici, delle esenzioni e franchigie tradizionalmente garantite ai ceti nobiliari ed ecclesiastici così come alle città e talvolta anche alle comunità rurali. Gran parte degli istituti medievali comunque sopravvisse, integrandosi con le nuove strutture, anche negli Stati maggiormente accentrati, come la Francia e l'Inghilterra, e ancor più in quelli che fin dal Medioevo erano semplici unioni dinastiche di territori autonomi: così in Spagna, dove Castiglia, Catalogna, Aragona e Valenza possedevano propri organi legislativi (Cortes) ed esecutivi, rappresentanti i ceti e le città, e dove questo ordinamento pluralistico rimase anche dopo l'unione tra Isabella di Castiglia e Ferdinando d'Aragona (1469), perpetuandosi poi nel periodo del dominio asburgico e sopravvivendo fino al sec. XVIII, quando si avviarono le prime consistenti riforme di stampo centralistico.

Cenni storici: l'Europa del Nord tra federalismo e confederalismo

Anche in Germania si manifestò un'intensa dialettica tra aspirazioni assolutistiche della corona imperiale e spinte all'autonomia della miriade di Stati e libere città in cui era frammentato l'Impero, e solo con la Pace di Vestfalia (1648) si trovò un compromesso costituzionale di tipo confederale, riconoscendo piena sovranità agli oltre 300 Stati tedeschi e riducendo l'autorità dell'imperatore e della Dieta imperiale a una funzione di coordinamento. Né va dimenticata l'impronta federale assunta nel XVI secolo dalla Polonia, caratterizzata dalla supremazia territoriale delle Diete locali dominate dai nobili, contrapposte al debole potere centrale della monarchia, dapprima formalmente e poi anche sostanzialmente elettiva. Più vicine a forme organizzative proprie del federalismo si rivelarono tuttavia i modelli statali alternativi all'assolutismo, come l'Unione di Utrecht (1579), nata dall'unificazione delle Province settentrionali e protestanti dei Paesi Bassi dopo la scissione da quelle meridionali e cattoliche (il Belgio) nel corso della guerra contro il dominio spagnolo. Si trattò di una confederazione di ordinamenti territoriali sovrani con antica tradizione indipendentistica, organizzati attorno agli Stati generali (organo di rappresentanza delle singole Province), competenti per la politica estera, militare, fiscale e commerciale e, per le decisioni più importanti, deliberanti all'unanimità. Le Province erano a loro volta governate da Stati provinciali, le città da Consigli municipali, mentre le funzioni militari e di ordine pubblico erano affidate, a livello provinciale e nazionale, ad appositi governatori (statolder).

Cenni storici: prime teorie del federalismo moderno

Parallelamente a questi sviluppi storici, nei quali è tuttavia difficile distinguere tra federalismo e confederalismo, si ebbero in età moderna le prime formulazioni teoriche riconducibili all'idea federalista. Un'anticipazione ne furono tutti quei progetti di “pace perpetua”, di arbitrato internazionale, di leghe o unioni (con relative rinunce a porzioni di sovranità statale) miranti a ricomporre i conflitti tra gli Stati europei (europeismo) vagheggiati nel Seicento dal ministro delle finanze del re di Francia Enrico IV, il duca di Sully, da Eméric Crucé, dal quacchero inglese William Penn, e nel Settecento da Charles-Irénée Castel (noto come abate di St. Pierre), dal Saintard (1747), dall'Ange Goudar (1757), dal Lilienfeld (1767), da Immanuel Kant (fautore col suo opuscolo Per la pace perpetua del 1795 di un'unione federativa di liberi Stati) e, all'inizio del sec. XIX, dal socialista utopista Saint-Simon e dallo storico Jacques-Nicolas-Augustin Thierry (i quali nel De la Réorganisation de la société européenne proponevano nel 1814 un sistema politico continentale basato sull'unione di Francia e Inghilterra e su un Parlamento dei popoli europei). Al di là di queste spesso utopistiche proposte, la problematica realtà delle variegate e contraddittorie esperienze storiche incubatrici del federalismo in età moderna si rispecchiò soprattutto nei contributi della scienza politica. Impronte se ne rilevano persino nel grande teorico cinquecentesco della sovranità assoluta, Jean Bodin, che guardò con interesse al sistema svizzero e a quello imperiale tedesco, e ancor più consistentemente nel giurista e scrittore tedesco Samuel von Pufendorf che nel secolo successivo, pur entro i confini della sovranità accentrata, elaborò la distinzione tra l'unione sotto un unico sovrano di più Stati retti da leggi distinte e Stati che affidano a un organo comune parti dei loro poteri (anzitutto la difesa militare). Una speculazione di tipo più spiccatamente federalista è presente nel teorico della sovranità popolare, il giurista tedesco Johann Althaus (Althusius) che, riferendosi alle Province Unite olandesi, delineava nei Politica methodice digesta (1603) i tratti di uno Stato unitario ma non accentrato, fondato sul mutuo accordo di diverse città e province ciascuna autonomamente concorrente a formare un'unica volontà politica. Althaus rappresenta dunque un'eccezione tra i teorici della sovranità, in quanto cerca di conciliare la vita sociale indipendente delle associazioni inferiori con l'unità rappresentata dallo Stato.

Cenni storici: l'età illuminista

Una svolta si ebbe nel Settecento quando, nell'ambito della filosofia politica dell'Illuminismo, si sviluppò un filone federalista legato al repubblicanesimo (anche se non erano mancati e non mancheranno poi esempi e ideali di monarchie federali). L'ammirazione per l'antichità classica, per il mondo delle città-stato proprio di Paesi con territori e popolazioni limitati, convinse gran parte dei pensatori illuministi che la repubblica fosse un regime applicabile soltanto a Stati di piccole dimensioni. Ciò però, contrastando con la volontà illuministica di riformare le strutture politiche delle grandi nazioni europee rette da monarchie assolute, li sospinse verso soluzioni federalistiche. Così per Montesquieu l'ordinamento repubblicano democratico, cui in via di principio andava la sua preferenza, poteva adattarsi alle dimensioni delle grandi nazioni moderne solo se “federale”. In questo modo sarebbe stato possibile conciliare l'intrinseca debolezza di una repubblica (che se piccola si distruggeva a causa di forze esterne e se grande per mancanza di unità) con la capacità di preservare l'unità statale propria del sistema monarchico. Mantenendo così i vantaggi interni del governo repubblicano e la forza esterna delle monarchie, si poteva dar vita a una costituzione in cui diversi corpi politici si accordano integrandosi in uno Stato più grande che può a sua volta ingrandirsi accogliendo nuovi associati. Pur nei limiti della sua concezione di democrazia diretta totalitaria, teorie simili furono sostenute anche da Rousseau che, nelle Considerazioni sulla Polonia (1770-71), indicò istituti assai vicini al federalismo per superare la degenerazione dell'ordinamento polacco (nel quale le deliberazioni della Dieta potevano essere bloccate dal dissenso di uno solo dei suoi membri). Proposte del genere non trovarono applicazione, giacché con la Rivoluzione francese, portatrice di un egualitarismo democratico avverso a forme di atomismo sociale e a privilegi localistici, si affermò l'idea della “Repubblica una e indivisibile”, che sancì la fine dei residui del federalismo medievale presenti nell'antico regime. La Rivoluzione pertanto, soprattutto dopo la sconfitta del federalismo sostenuto dai girondini nel 1793, proseguì la tradizione centralistica del pur combattuto assolutismo monarchico, anche per difendersi dagli attacchi esterni delle coalizioni delle potenze controrivoluzionarie e all'interno dall'insurrezione vandeana. Un modello opposto, compiutamente federalistico, frutto a un tempo dell'eredità del federalismo medievale e della filosofia politica moderna, si era andato invece delineando oltreoceano con la trasformazione in Stato federale della Confederazione delle 13 colonie americane liberatesi nel 1776 dal dominio inglese. La riunione a Filadelfia (1787) di alcuni tra i più autorevoli uomini politici americani del tempo rappresentò il tentativo di dare maggiore unità alla Confederazione, indebolita dalle tendenze indipendentistiche dei singoli Stati associati. Dalla discussione uscì quel compromesso che è la Costituzione statunitense, il cui più penetrante commento sono i saggi allora scritti da Alexander Hamilton, John Jay e James Madison (raccolti in The Federalist, 1787-88). La Costituzione, tuttavia, e lo stesso Partito federalista capeggiato negli anni seguenti da Hamilton, Jay e Madison, esprimevano in questo caso la tendenza unitaria e centralistica contro le pretese d'indipendenza degli Stati, definitivamente sconfitte solo dopo la guerra di secessione degli Stati del Sud (1861-65), quando gli USA divennero uno Stato federale tipico, con le sue caratteristiche attuali.

Cenni storici: gli effetti della Restaurazione

Se la nascita degli Stati Uniti d'America può essere considerata l'atto di fondazione del federalismo contemporaneo, nell'Europa dell'Ottocento, con la Restaurazione e le lotte risorgimentali per l'indipendenza nazionale, la strada federalista si faceva invece assai accidentata e contraddittoria. In Svizzera la Confederazione, dopo la breve parentesi della Repubblica unitaria sorta nel 1798 e riordinata da Napoleone nel 1802, fu ricostituita nel 1815 con l'unione di 22 cantoni in un organo rappresentativo collegiale (Dieta), impossibilitato però a svolgere un efficace compito di direzione politica e ridotto a camera di compensazione dei tanti dissidi interni. Segnò invece il passaggio dal federalismo medievale a quello contemporaneo la successiva Costituzione del 1848, nata (al termine della guerra del Sonderland, scatenata dal tentativo di secessione dei Cantoni cattolici) dalle ceneri di quella del 1815 e riformata nel 1874. Assai diverso il caso della Confederazione Germanica del 1815 (sancita dal Congresso di Vienna per sostituire la disciolta Confederazione del Reno formata nel 1808 sotto il protettorato di Napoleone), che non fu più di una lega tra sovrani dell'Impero (comprensiva di 39 principati, granducati, ducati e città), dominata dall'Austria e incalzata dalla Prussia (entrambe entrate a farvi parte per quelle porzioni dei loro territori compresi nell'antico Impero). Ogni membro manteneva infatti piena sovranità statale, mentre la Dieta rappresentativa degli Stati confederati (presieduta dall'imperatore austriaco e competente per la politica estera, militare e doganale) fu solo un centro di coordinamento dei rapporti internazionali e interconfederali, non producendo le sue deliberazioni effetti giuridici se non a seguito di ratifica da parte degli Stati membri. Transitoria fu poi l'esperienza della Confederazione del Nord, nata nel 1867 da una costola di quella del 1815 dopo la guerra austro-prussiana del 1866, e comprensiva della Prussia e degli Stati tedeschi settentrionali (ma non più dell'Austria sconfitta), presieduta dal re prussiano, sostenuto da un Consiglio federale dei rappresentanti degli Stati e da un'Assemblea eletta a suffragio universale.

Cenni storici: le monarchie federali dell'Ottocento

Le costituzioni del 1815 e del 1867 fornirono la traccia alla monarchia federale sorta nel 1871 dopo la vittoriosa guerra della Prussia contro la Francia: vero esempio di federalismo “egemonico”, dai forti tratti unitari e centralistici, fondato sull'autoritaria preminenza dello Stato-guida prussiano, il cui re controllava di fatto l'organo di rappresentanza dei singoli Länder (il Bundesrat) e la Camera Bassa (Reichstag) eletta a suffragio universale maschile su base nazionale. Né certamente federalista può dirsi l'Austria ottocentesca, malgrado il relativo decentramento in strutture provinciali (Länder), la divisione nel 1867 in due Stati semi-indipendenti (Austria e Ungheria) per tacitare le rivendicazioni magiare, e i tentativi di riforme autonomistiche presto soffocate dalla reazione centralista iniziata nel 1870 e completata a fine secolo. Anche in Spagna la secolare presenza di istituzioni di autogoverno territoriale legate alla corona da patti e privilegi non consentì progressi verso il federalismo, nonostante vi alludessero le costituzioni del 1873 e del 1876. Proprio allorché trionfava lo Stato nazionale unitario, tuttavia, e mentre si attuava con Bismarck l'estremo tentativo di una politica di equilibrio tra Stati sovrani, si svilupparono idee e correnti di pensiero federaliste.L'idea base del federalismo medievale di un universalismo entro cui far convivere sottosistemi indipendenti fu infatti ripresa da alcuni pensatori cattolici (come Joseph De Maistre e Luigi Taparelli D'Azeglio) protesi a valorizzare, nel quadro di unioni sovranazionali dei popoli, la libertà dei corpi intermedi contro la svalutazione fattane dall'Illuminismo e dal liberalismo. Su sponde opposte il federalismo venne vigorosamente sostenuto dal socialista Proudhon, critico dell'esperienza centralistica francese, del giacobinismo che ne sarebbe stato all'origine e del repubblicanesimo unitario di Giuseppe Mazzini (Du principe fédératif et de la nécessité de reconstituer le parti de la révolution, del 1863).

Cenni storici: il federalismo di Gioberti, Balbo e Cattaneo

In Italia il federalismo, già vagheggiato verso la fine del Settecento, fu sostenuto o accanitamente combattuto durante il Risorgimento, vedendo in esso una soluzione al problema dell'indipendenza e unità nazionale alternativa al programma mazziniano. Così Vincenzo Gioberti nel Primato morale e civile degli Italiani (1843) proponeva una lega federale degli Stati italiani presieduta dal pontefice; mentre Cesare Balbo nelle Speranze d'Italia (1844) sosteneva l'opportunità di mettere a capo della lega il sovrano sabaudo. A queste correnti federaliste neoguelfe e moderate (ma si trattava più precisamente di tendenze confederazioniste) si opponevano quelle democratiche e repubblicane di Giuseppe Ferrari e Carlo Cattaneo. Quest'ultimo, tuttavia, intese anche più originalmente il federalismo come una “teorica della libertà”, nel senso che solo in uno Stato federale, rispettoso delle autonomie e peculiarità locali e del pluralismo delle comunità, si poteva realizzare un'effettiva divisione del potere e un'autentica partecipazione democratica dei cittadini alla vita pubblica. Sconfitte durante il Risorgimento, queste idee lo furono anche dopo l'avvento dell'unità nazionale, quando, per combattere le tendenze centrifughe degli ex Stati italiani, prevalse la linea di un rigoroso accentramento statale (d'importazione francese) contro ogni ipotesi anche di semplice decentramento (come quella sostenuta nel 1861 dal progetto di legge Cavour-Farini-Minghetti, che prevedeva una certa autonomia delle regioni, inclusiva di qualche potestà legislativa, e sottraeva comuni e province alla tutela dei prefetti).

Cenni storici: gli anni tra la prima e la seconda guerra mondiale

Fallito nell'Ottocento, il federalismo riprese vigore nel secolo seguente quando, anche per le tragiche esperienze dei nazionalismi e dei totalitarismi forieri di due guerre mondiali, diversi paesi europei vi ispirarono le loro carte costituzionali dando luogo però a realtà e modelli contraddittori e raramente davvero federalisti. Solo apparentemente tale fu l'URSS,dovei bolscevichi appena saliti al potere riconobbero subito il diritto d'autodeterminazione alle varie nazionalità non russe nell'intento di battere in breccia, alla vigilia della guerra civile, il nazionalismo reazionario zarista. Nel 1923 una nuova Costituzione (ripetutamente modificata fino al 1936) riunì nell'URSS le quattro repubbliche allora esistenti (RSSR, Ucraina, Russia Bianca e Transcaucasica, poi divenute 15) sulla base del rispetto delle nazionalità. Ogni Repubblica possedeva propri organi legislativi ed esecutivi competenti per le materie non riservate allo Stato centrale (cioè politica estera, difesa, sicurezza interna, istruzione, economia), mentre i gruppi nazionali minori esistenti in ciascuna di esse furono eretti in organismi autonomi minori (repubbliche, regioni e circoli). I rappresentanti delle Repubbliche dell'Unione e quelli delle Repubbliche e Regioni autonome e dei circoli costituivano il Soviet delle Nazionalità (l'altra Camera era il Soviet dell'Unione). Si trattò però di un regime in cui l'autonomia delle varie repubbliche era fortemente limitata, soprattutto nell'età di Stalin, dalla rigida pianificazione economica, dalla mancanza di libertà democratiche e dai processi di russificazione realizzati in molte realtà nazionali; fattori che impressero alla Russia sovietica i tratti di uno Stato fortemente accentrato, antipluralistico e dispoticamente controllato dal Partito comunista. Anche in Austria, dissoltosi l'Impero austroungaricosconfitto nella prima guerra mondiale (1918) e nata la Repubblica, la nuova Costituzione federale del 1920 fu in realtà più che altro un esempio di decentramento regionalistico, nel 1925-29 oltretutto ulteriormente riformata in senso centralistico. Nel 1945, terminata l'occupazione tedesca, questa Costituzione fu riesumata con modifiche che tuttavia non ne mutarono la sostanza, pur riconoscendo ai nove Länder austriaci il diritto di darsi ciascuno una propria Costituzione, di godere di una certa autonomia e di avere capacità impositiva. Diversamente in Spagna, all'epoca della Repubblica del 1931-36, è riscontrabile un modello se non federalista, certamente regionalista, stroncato però sul nascere dalla guerra civile e dall'avvento del regime fascista del generale Francisco Franco che abrogò gli statuti autonomistici e gli istituti di pluralismo politico.

Cenni storici: la spinta federalista dopo il 1945

In Germania il limitato federalismo della Costituzione del 1919 della Repubblica di Weimar nata l'anno prima tornò a germogliare dopo la fine del nazismo con la nascita della Repubblica Federale Tedesca (1949), nella quale i Länder assurgono al rango di Stati con Costituzione separata e detengono funzioni legislative e amministrative non espressamente riservate allo Stato centrale. Nel quadro allora delineatosi con la spartizione dell'Europa nei due blocchi statunitense e sovietico, incipienti tratti di autonomismo federalista non mancarono neppure nei Paesi comunisti dell'Est. Ne furono esempi la Repubblica Democratica Tedesca (1949), la cui Costituzione includeva misure per la distribuzione dei poteri tra Stato centrale e autorità territoriali, abrogate però nel 1952 insieme con la soppressione dei Länder; la Repubblica Cecoslovacca (1948), che lasciava propri organi legislativi ed esecutivi alla Slovacchia; e la Repubblica Federativa Iugoslava (1945). Più che all'interno degli Stati, dunque, il federalismo nella seconda metà del sec. XX fece progressi in Europa grazie alla spinta di singoli movimenti e di statisti e intellettuali che, fin dall'ultima fase della Resistenza antifascista e antinazista, puntarono alla creazione di una federazione continentale per risolvere gli squilibri causati dalle due guerre mondiali. Emerse tra gli altri l'italiano Altiero Spinelli (coautore con Ernesto Rossi del primo manifesto federalista, redatto a Ventotene nel 1941, e fondatore del Movimento Federalista Europeo nel 1943), che legò l'idea federalista alla pace, alla democrazia e alla giustizia sociale. Accanto a Spinelli ne furono protagonisti personalità come il francese Alexandre Marc, lo svizzero Denis de Rougemont e l'olandese Hendrik Brugmans, che interpretarono il federalismo non solo come soluzione politico-istituzionale ma come principio organizzativo da applicare integralmente a tutta la vita associata. Nell'immediato dopoguerra i federalisti (confluiti nell'Union Européenne des Fédéralistes nel 1946-47) incisero sui processi d'integrazione europea, ma negli anni Cinquanta le loro proposte furono assai poco determinanti per la nascita delle prime organizzazioni comunitarie (CECA, CED, CEE) sorte su iniziativa dei governi dell'Europa occidentale. Né può dirsi che da allora in poi i progressi dell'integrazione europea abbiano favorito un'evoluzione federalista all'interno degli Stati aderenti alle istituzioni comunitarie, per quanto il federalismo sia prepotentemente tornato alla ribalta del dibattito politico e costituzionale in molti Paesi. Gli impulsi che in questo senso attraversarono l'Austria negli anni Sessanta del sec. XX sfociavano infatti solo più di due decenni dopo nell'erezione di un apposito dicastero per il federalismo, dal quale emanava un disegno di decentramento politico, e nel 1992 in un accordo tra governo centrale e Länder per una revisione federalistica della Costituzione poi arenatasi. La Spagna, con la Costituzione emanata nel 1978, a tre anni dallamorte di Franco, si ispirava di nuovo al modello di governo autonomo introdotto dalla sfortunata Repubblica del 1931-36 stabilendo una ripartizione territoriale del potere, ma introducendo non più di una tendenza verso il federalismo (in particolare in materia fiscale) neppure formalmente nominato per timore delle spinte secessioniste delle Province Basche. Nella stessa Germania si verificava uno scolorimento dell'impianto federalista della Costituzione del 1949 e solo dopo la riunificazione con i Tedeschi dell'Est si riaprivano le discussioni attorno al federalismo, mentre anche la Costistuzione svizzera del 1848, più volte rivisitata tra Otto e Novecento, veniva riformulata con un processo costituente avviato nel 1987 e conclusosi con l'entrata in vigore di un nuovo testo nel 2000. Sono esempi di quanto negli ultimi decenni del Novecento il significato del federalismo abbia subito, alla luce delle sue esperienze storiche, significative metamorfosi.

Cenni storici: il sec. XX e il federalismo per dissoluzione

Rispetto al federalismo inteso come integrazione di diversi Stati in una comunità più grande, volto dunque alla realizzazione di una superiore unità politica (come nel paradigmatico modello statunitense), ha assunto infatti maggior peso il federalismo inteso come passaggio di poteri da Stati più o meno accentrati a enti di minore dimensione, già esistenti o creati appositamente. Si è visto che non pochi precedenti storici vi siano stati in questo senso sia in Europa che altrove (per esempio il Messico, dal 1823-24 al 1836 e dopo il 1857, e l'Argentina dal 1816), ma certamente all'avvicinarsi del sec. XXI si sono intensificati i casi di questo federalismo per dissoluzione, ossia di Stati federali nati dalla disgregazione di Stati unitari, con conseguente trasferimento di poteri dal centro alle periferie per tutelare le diversità locali. Ciò ha fatto acquistare sempre più importanza al tema dell'estensione delle attribuzioni degli enti intermedi, ponendo in primo piano la questione del restringimento della sovranità dei governi centrali ed emarginando il problema inverso della cessione di sovranità degli Stati membri verso l'ente federale. Ma ha nel contempo reso ancor più problematica una chiara definizione del federalismo, soprattutto laddove si è verificata una sua surrogazione con la devoluzione (come avvenuto per la Scozia), consistente in una delega e non in una divisione di poteri. Emblematico esempio di federalismo per dissoluzione è il Belgio, trasformato da Stato unitario in Stato federale con la revisione costituzionale del 1993 che, a conclusione di un lungo processo di riforma, ha diviso il territorio in tre Comunità, corrispondenti alle tre collettività linguistiche presenti nel paese (francese, fiamminga e tedesca), e in tre Regioni, di cui però solo due, quella vallone e quella fiamminga, hanno una base linguistica di riferimento (i germanofoni sono inclusi nella Regione vallone), essendo la terza Regione comprensiva dall'area della capitale Bruxelles. Al Belgio si può accostare il Sudafrica, dove la Costituzione del 1996 ha dato ampi poteri alle province, ponendole in condizione di subordinare al loro veto la deliberazione della legge nazionale (che tuttavia, se approvata, prevale sulla legge provinciale). Anche in Italia si è avviato negli ultimi due decenni del sec. XX un intenso dibattito sull'opportunità di trasformare in senso federalista l'ordinamento sancito dalla Costituzione, il cui orientamento centralista è notevolmente temperato dalla concessione di larghe autonomie agli enti locali, sia amministrative sia, nel caso delle Regioni, legislative. Sostenuta nella sua forma più radicale dalla Lega Nord, spesso con atteggiamenti sconfinanti nel secessionismo, in rappresentanza degli interessi delle aree settentrionali del Paese più industrializzate e insofferenti verso la pressione fiscale statale, l'ipotesi federalista si è intrecciata con due ordini di problemi. Da un lato, infatti, si tratta di evitare il rischio di approfondire lo squilibrio economico-sociale tra Nord e Sud del Paese, prevedendo meccanismi di redistribuzione delle risorse dalle regioni più ricche del Settentrione a quelle più povere del Meridione. Dall'altro si è inevitabilmente posta la questione di un parallelo riassetto istituzionale delle strutture politiche centrali, correlando il federalismo a una prospettiva di rafforzamento dell'esucutivo (elezione diretta del presidente della Repubblica o del capo del governo). Problematica resta nondimeno l'assimilazione al federalismo dell'autogoverno di comunità territoriali di dimensione regionale, o provinciale e comunale, giacché lo Stato federale ha anzi di norma comportato l'attribuzione agli Stati membri dei poteri di ordinamento dei livelli inferiori di governo locale. E altrettanto controversa rimane l'estensione delle funzioni degli enti federati, comunque dimensionati, tenuto che storicamente la rigida distinzione di competenze tra centro e periferie (cosiddetto federalismo “duale”) ha dovuto cedere il passo alla possibilità di interventi dello Stato federale nelle attribuzioni degli Stati membri o delle unità componenti (cosiddetto federalismo “cooperativo”, presente negli USA, in Canada, in Germania, in Australia) in considerazione della complessità delle relazioni sociali ed economiche delle società contemporanee.

Cenni storici: le esperienze federaliste nell'Europa dell'Est

Tanto più dubbia diviene la nozione di federalismo se si pensa che lo Stato federale nasce in genere per accrescere l'omogeneità politica in determinate aree, mentre spesso le rivendicazioni di autogoverno locale esprimono rigurgiti nazionalistici quando non campanilistici legati a inquietudini antifiscali o etnico-razziali e religiose debordanti nel secessionismo. Rivelatrice di ciò è la circostanza che la tradizionale figura dello Stato federale è stata ripudiata in contesti in cui sembrava essere la soluzione più appropriata per la convivenza di comunità differenti per lingua, etnia e religione. Così il risveglio delle nazionalità nell'Europa centro-orientale, seguito all'abbattimento del Muro di Berlino (1989) e al crollo dei regimi filosovietici, ha condotto in molti casi alla fine dei preesistenti ordinamenti federali proprio quando l'introduzione dei principi di libertà e democrazia ne avrebbe favorito la prosecuzione. Si chiudeva pertanto la pur inadeguata esperienza federalista sovietica (1991), anche se nasceva una nuovaFederazionerussa(territorialmente ridotta rispetto alla precedente) travagliataperòda pericolose tensioni centrifughe (come dimostrava il tentativo secessionista della Cecenia), mentre non assumeva le caratteristiche di una federazione la nuova Comunità degli Stati Indipendenti (CSI), sorta per conservare forme di collaborazione tra le ex Repubbliche dell'URSS divenute indipendenti. Analogamente si disgregavano la Cecoslovacchia (dal 1993 divisa nelle due Repubbliche Ceca e Slovacca) e, con drammatiche conseguenze belliche, la Repubblica Iugoslava, dove però il federalismo tornava particolarmente utile alla diplomazia internazionale come strumento atto a sanare conflitti altrimenti insolubili. Alla guerra etnico-nazionalista e religiosa esplosa in Bosnia ed Erzegovina, infatti, le istituzioni internazionali e le cancellerie hanno cercato di dar soluzione dapprima (con gli Accordi di Washington del 1994) prevedendo una Federazione di Bosnia ed Erzegovina divisa in cantoni secondo la distribuzione sul territorio dei due popoli costituenti (Bosniaci e Croati), e poi stabilendo (con gli Accordi di Dayton del 1995) per la Repubblica di Bosnia ed Erzegovina un ordinamento semifederale inclusivo della suddetta Federazione e della Repubblica serba.

Cenni storici: l'Unione Europea

Un'accezione più classica ha assunto invece la nozione di federalismo nell'ambito dell'integrazione europea. La nascita dell'Unione Europea (1992) infatti, dando nuovo spessore alla prospettiva di una Federazione continentale di Stati-nazione, ha riproposto la questione, tipica del federalismo, della rinuncia di porzioni di sovranità statale da parte degli Stati che ne fanno parte. Malgrado la circostanza che i regolamenti, le decisioni della giustizia e, in parte, le direttive comunitarie abbiano immediata efficacia negli Stati membri, la configurazione dell'Unione non sembra però soddisfare i requisiti del federalismo. Anzitutto perché non si riconosce in una Costituzione unitaria consacrata dai popoli che la compongono, rimanendo l'adesione dei singoli Stati legata a una decisione autonoma di carattere interno; inoltre perché non si è ancora realizzato un totale trasferimento di attribuzioni per le materie d'interesse comune (in particolare politica estera e difesa) agli organi legislativi ed esecutivi europei; e infine perché questi ultimi esistono e operano a regime ridotto, difettando di prerogative essenziali. Assente è infatti una Camera di rappresentanti degli Stati membri, tipica degli ordinamenti federali, mentre assai limitati restano le attribuzioni del Parlamento europeo, che spartisce le competenze legislative con il Consiglio Europeo dei capi di governo e dei ministri, investito anche delle funzioni esecutive insieme con la Commissione delle Comunità Europee, organismi entrambi non incarnanti un governo europeo indipendente dai governi nazionali e sottomesso al controllo democratico del potere legislativo.

Per il federalismo in generale

A. Garosci, Il pensiero politico degli autori del “Federalist”, Milano, 1954; P. J. Proudhon, Du principe federatif, Parigi, 1959; M. Albertini, Il Federalismo. Antologia e definizioni, Milano, 1963; C. Rossiter, L'alba della repubblica: le origini della tradizione di libertà politica, Pisa, 1963; C. H. Mcilwain, La rivoluzione americana, Bologna, 1965; G. Motta, Federalismo europeo, Catania, 1980.

Per il federalismo italiano

C. Cattaneo, Stati Uniti d'Italia, Torino, 1945; A. Berselli, Democrazia e Federalismo nel Risorgimento, Bologna, 1946; D. Visconti, La concezione unitaria dell'Europa nel Risorgimento, Milano, 1948; B. Brunello, Il Federalismo nel Risorgimento, Bologna, 1958; E. Albertoni, M. Ganci, Federalismo, regionalismo, autonomismo, Milano, 1989.